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碳交易7大试点将与全国市场并行一阵

来源:南方能源观察   更新时间:2017-12-20 14:47:51    

  刚刚,国家发改委召开新闻发布会,宣布全国碳排放交易体系启动。国家发改委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,这标志着我国碳排放交易体系完成了总体设计正式启动。

  国家发展和改革委员会是碳排放权交易的国务院碳交易主管部门,在对全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设运维任务进行公开征集和专家评审的基础上,确定由湖北省和上海市分别牵头承建两个系统。

  国家发改委应对气候变化司李高司长在答记者问中表示,考虑到现状和地方碳试点的成果等方方面面的因素,试点省市碳市场还将持续运行一段时间,“在全国统一的碳市场已经确定覆盖的行业当中,符合全国碳市场纳入条件的企业,应当纳入全国碳市场进行统一管理,不再参加地方的区域的碳市场的活动”。

  1关于碳市场的六个问题(根据发布会直播记录)

  1、 为何只纳入发电行业?初期纳入全国碳市场的企业门槛如何设定,全国市场规模有多大?

  李高 国家发改委气候司司长:根据《方案》要求,以发电行业为突破口,建立全国碳市场。这样做的主要原因,一是电力行业数据基础较好,产品较单一,主要是热和电,二是电力行业管理水平较高,配额分配简单易操作。

  电力企业纳入全国碳市场的门槛,设置为2.6万吨/年二氧化碳排放当量(约等于1万吨标准煤综合能耗)。在这个标准下,纳入的企业会有1700多家,排放量将超过30亿吨,这个规模超过世界上现有的任何一个碳市场。按照“稳中求进”的工作要求,全国碳市场会进一步考虑纳入其他行业。启动初期,主要是做方法学研究等,按照“成熟一个行业纳入一个行业”来操作,逐步扩大全国碳市场规模。下一步,对进入碳市场的企业排放量的门槛要求还将进一步降低,以便纳入更多企业、更多行业。

  2、 七个碳交易试点省市,如何与全国碳市场衔接?

  李高 国家发改委气候司司长:2011年以来,国家发改委在7省市开展碳排放权交易试点,目的是为建设全国统一碳市场积累经验。由于各地情况不同,根据自身条件进行不同探索,实际效果也很不错。2013年至2017年,试点区域的碳交易量达到了2亿吨二氧化碳,交易额40亿,交易区域实现了碳排放总量和强度“双降”,地方试点积累的经验对全国碳市场建设起到了参考作用,贡献不小。

  全国碳市场启动后,碳市场工作重点从地方试点转向碳排放权交易机制建设,这是个持续完善的过程,我们尊重试点的首创精神,试点还会持续运行一段时间。在《方案》指导下,试点与全国碳市场回逐步对接、平稳过渡,并行期间,全国市场会借鉴地方试点经验。在全国统一碳市场确定覆盖的行业中,符合全国碳市场交易门槛的企业将纳入全国碳市场,不再参加地方碳市场交易。

  3、碳交易市场启动后,对企业的生产经营是否会造成影响?

  蒋兆理 国家发改委气候司副司长:启动碳交易,对企业有没有影响?答案是一定的。如果没有,碳市场就没有存在的必要。首先,启动碳市场,会影响企业的内部管理,加强各项指标管理。另外,对企业的经营决策会产生深刻影响。以前企业排放什么,排放多少,约束有限,启动碳交易后,企业超排、多排要付出相应成本,这样一来,对于排放多、竞争激烈的产品是否还要继续生产,就要好好考虑。第三,对企业的投资会产生深刻影响,碳排放权交易,根据国务院批准的碳配额总量和分配方案,以准线法和历史强度法为主,要求凡是在基准线以上的企业,可以增加生产,甚至可以多排放,生产的越多,获得的配额越多,通过碳市场获得的效益越多,而那些在基准线以下的企业,碳配额就是一种负担,就要求企业必须加强碳排放控制,以在市场竞争中占有有利地位。从长远看,行业总体管理水平会提高。碳市场是长期渐进的过程,早期碳配额不会过紧,价格也不会很高,作用发挥会逐渐显现。

  4、碳市场如何与电力市场改革、绿证、用能权交易等现有机制协同?CCER是否会纳入碳市场?

  蒋兆理 国家发改委气候司副司长:碳市场是一个市场化的减排工具,跟绿证、用能权交易等同属于减排政策工具,整体而言是同向而行的。碳市场主要是从碳排放角度来倒逼企业,实现节能减排目的。节能量交易、绿证的基本作用点有所不同,方向一致。随着三种制度的逐渐完善,会发挥共振的作用,加大对企业利用可再生能源的鼓励。CCER是一种重要的补充机制,体现了高碳能源补贴低碳能源,高排放企业补贴低排放企业的效果,随着碳市场的逐步完善,CCER也会被逐步纳入碳市场。

  5、碳市场与绿色金融时是怎样的关系?碳市场的金融属性如何定位?

  李高 国家发改委气候司司长:去年七部委发布了关于构建绿色金融体系的指导意见,实际上对绿色金融的定义、基本要素都有了界定。应对气候变化是绿色金融的一个重要方面,很多专家和机构都在讨论,如何在碳市场的平台上开展金融活动。上述意见,也提到了发展各种碳金融产品有关的工作内容。碳金融也是绿色金融的一个重要发展方向。但是碳金融的前提,还是碳市场的平稳发展,所以还是要强调碳市场的目的是减碳,而不是创建一个新的金融市场。碳市场是要降低企业的减排成本,形成对企业优胜劣汰的激励机制。碳市场的无序发展、过度投机,是一种失败,一潭死水,也是一种失败。要逐步扩大碳交易种类、交易量,支持在碳市场平稳运行的基础上,推动碳金融发展。碳市场是个政策性市场,碳价主要由配额供求关系、减排成本的影响由市场决定,跟股票市场还是不可比的,对金融创新的容纳程度,也跟股票市场不太好比。未来碳价的变化也跟股价不太好比。

  6、碳市场建成后,对发电行业成本有所影响,但电价又无法顺利传导,如何处理?

  蒋兆理 国家发改委气候司副司长:电力行业是首批纳入碳市场的行业。电力行业采用的是基准线法,在基准线配额分配机制下,对电力行业的影响分两种情况:管理水平高、技术水平高的机组,就更有竞争力,管理水平低、技术水平低、处于亚临界地位的机组,就会影响比较大。随着电力体制改革越来越深入,先进机组获得收益的可能就越来越大。整体而言,对电力行业的负担是均衡的,因为卖出配额被电力行业自身所吸收,电力行业的总体成本不会上升。从长远看,煤耗降低,资源消耗下降,成本是下降的。总体看,电力行业成本是下降趋势,而非上升。落后企业增加的这部分成本,不限制其发电,只是它在发电过程中,发电越多,增加的成本越多,会让它减少发电,由先进企业填补。所以整体而言不会影响电力行业的稳定供应,会促进电力行业的清洁发展、稳定发展。

  2电力行业充当排头兵,更多行业将纳入

  2016年6月,国家发改委印发《“十三五”控制温室气体排放工作方案》,明确我国将推动区域性碳排放权交易体系向全国碳排放权交易市场顺利过渡;2017年启动全国碳排放权交易市场;到2020年力争建成制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明的全国碳排放权交易市场,实现稳定、健康、持续发展。

  新闻发布会前,国家发改委召开了全国碳排放交易体系启动工作电话会议,并就落实《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》进行部署,意味着碳市场起步阶段,由发电行业充当排头兵。

  在中国碳市场,仅纳入电力行业,也仍然是一个不小的市场。国家发改委副主任张勇在新闻发布会上表示,在准备过程当中,发电行业现在是最具条件,数据最完整,同时碳排放的规模占比也比较大,大体1700多家电力企业的碳排放总量达到30多亿吨。

  不过,碳市场作为碳减排的手段之一,仍待实践的检验。世界银行发布的《碳排放交易实践:设计与实施手册》(2016版)指出,所有碳交易体系的构建均在更广泛的政策与法律框架内(包括其他气候变化政策)完成。碳排放总量所覆盖行业中的额外政策可能会抵消、扭曲碳交易体系的影响或其影响力。

  在清华大学环境能源经济研究所副所长段茂盛看来,碳市场要考虑很多政策影响的,不是说闭门造车,设计的时候必须考虑到别的政策的影响。

  从长期来看,纳入更多行业的计划并未改变。2017年12月15日,国家发改委发布《关于做好2016、2017年度碳排放报告与核查及排放监测计划制定工作的通知》,与2013-2015年的报告和核查要求相比,纳入核查工作的依然有八个行业:电力、建材、钢铁、有色、石化、化工、造纸、航空。此外,2018年5月31日前,地方主管部门应组织完成第三方核查和符合工作,并以光盘的形式向国家发改委提交最终版补充数据汇总表、核查报告、排放报告、补充数据表和监测计划。

  值得注意的是,温室气体排放符合“2013至2017年任一年温室气体排放量达2.6万吨二氧化碳当量(综合能源消费量约1万吨标准煤)”这一条件的自备电厂(不限于以上行业),视同电力行业企业纳入碳排放报告与核查的范围。

  对于试点地区已经有碳资产管理相关工作安排的非电力企业来说,需随时关注碳市场的政策动态,以便适时加入碳市场交易中来。

  李高表示,在先期启动发电行业的基础上,还要进一步考虑其他的高耗能、高排放行业,目前在进行相关的方法学研究,也在跟行业部门进行各方面的准备工作,“将来,纳入碳市场的门槛可能还要进一步降低,要把更多的企业纳入到碳市场的管理范围”。

  3“要做好持久战的准备”

  目前全国碳市场仅仅是制定了框架,整体运营起来还有不少问题需要逐一突破,如控排企业气体排放信息披露制度、第三方核查机构的进入退出与监管等内容、与金融机构如何对接等等,还有诸多规则需要建立和完善。“此时此刻,它(碳市场)的规模作用还是小的,但是意义是非常大的,至少是开了一个头,竖立了一个里程碑。”美国能源基金会北京办公室总裁邹骥相信。

  “如果信息不公开不透明会增加交易成本(包括管理的成本),降低市场的信用,对政府和企业的决策都会带来不便,会导致market  failure(市场失效)。信息的公开、数据的透明,对一个能正常发挥的市场来讲,是至关重要的。”邹骥说。

  而碳市场启动前期不会考虑碳金融衍生品交易,基于严控金融风险的政策背景,业内可以理解。李高针对碳金融的问题表示,碳金融发展的前提是碳市场运行的稳定性和有效性。

  “中国的金融市场、金融监管比较复杂,所以还是从一小步一小步走,摸着石头过河,等到这个市场的框架包括对接金融的框架更有信心之后,再去做更多碳金融是比较现实,也比较稳妥方法。” 美国能源基金会低碳项目主管刘爽理解,“初期总量和配额可能也没有这么大的决心收紧,让这个市场先起来,再去细化修订各项规则。”

  欧盟早在2005年就建立了区域性的碳市场,但不少人认为欧盟碳市场的建设遭遇了滑铁卢,目前也还没有恢复的迹象,担心中国会步其后尘。

  邹骥也有同样的担心,但是他觉得,欧盟碳市场一直在尝试和实践中其实是有所改善的,也还有很长的路要做,同样,中国碳市场的建设并非一蹴而就,“建设碳市场要做好持久战的准备”。(eo 实习记者 潘秋杏)

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