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森林资源保护管理 “严”“稳”“进”“好”谋发展

来源:中国绿色时报   更新时间:2019-01-07 16:16:31    
森林资源保护管理 “严”“稳”“进”“好”谋发展

  “严的监管卓有成效,稳的基础更加夯实,进的态势加速积聚,好的成果显著增多”,2018年,国家林业和草原局森林资源管理司以“四字”成果,清晰地展现出我国森林资源保护管理的发展印迹。

  严监管  森林督查全面覆盖

  党的十九大提出“要实行最严格的生态环境保护制度”“坚决制止和惩处破坏生态环境行为”。习近平总书记提出“用最严格制度最严密法治保护生态环境”推进新时代生态文明建设。开展森林督查,加强森林资源监督管理,加大对违法破坏森林资源行为的发现、查处和整改力度,是国家林业和草原局2018年的一项重点工作。

  创新森林督查工作机制。2018年,资源司全面推进以遥感手段全覆盖的森林督查工作,依托遥感和定位技术手段,通过建立“天上看、地下查” 的“天空地”一体化监管体系,建立全面使用遥感手段结合现地核实开展监督管理工作。

  资源司组织了5个局直属规划院,在全国完成了近800万平方公里、两期2.9万余景,共计3043个县级单位高分辨率遥感影像数据的处理判读,并分批次向省级林业主管部门移交了判读成果。各省、市、县对2929个存在疑似林地变化情况的县级单位进行了全面自查。各专员办、直属院分别督查157个、108个县级单位,督促各地提高森林督查成果质量。

  通过建立各级林业主管部门共同参与,森林资源监督、监测协同推进的监督执法机制,变“被动式发现、运动式查处”为“主动排查、主动处理”。特别是加强对水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙等生态功能重要区域和生态脆弱区域的重点检查,在定期督查的基础上,根据遥感数据收集情况,随时开展判读,针对变化影响开展现地核验,第一时间发现问题,第一时间查处问题,及时遏制破坏森林资源违法行为。

  加大案件查处和问责力度。发挥森林督查的震慑、警醒作用,国家林业和草原局针对2017年抽查的150个县级单位和重点国有林区发现的问题下发通报,对10个县(市)和7个国有林业单位进行挂牌督促整改,各专员办将检查发现的问题线索移交给相关地方政府和林业主管部门,督促落实整改要求。据统计,全国共刑事立案310起,行政处罚1623起,党纪政纪处分1201人。其中,对挂牌督促整改的17个单位共刑事立案98起,行政处罚182起,党纪政纪处分264人。2018年7月17日,国家林业和草原局召开新闻通气会,央视新闻频道、《经济日报》《法制日报》、人民网、新华网、澎湃新闻等媒体进行集中报道,形成了良好舆论氛围,社会各界普遍认可森林督查工作中对高科技应用和违法行为处罚的有效做法。

  此外,派员参加中央纪委国家监委牵头的秦岭北麓西安境内违建别墅问题专项整治工作。对陕西榆林占用国有林场林地建设豪华墓地案件、福建武夷山毁林种茶、贵州铜仁市公路建设违法占用林地问题依法督办查处整改到位。    

  重点督查国家级公益林区。国家级公益林区是生态区位极为重要或生态状况极为脆弱,对国土生态安全、生物多样性保护和国家经济社会可持续发展具有重要作用的区域。截至目前,全国国家级公益林面积超过17亿亩,占全国林地面积的37%。加强国家级公益林的保护、经营和管理,才能有效保障国家级公益林实现数量增长、质量提高、效能提升。

  区划落界是基础。按照2017年修订颁布的《国家级公益林管理办法》《国家级公益林区划界定办法》,统筹推进各地国家级公益林的区划成果落地。截至2018年9月底,全国各省份均已提交落实到山头地块的成果。为保障落界成效,组织局直属院对各省国家级公益林区划落界成果进行落界质量、数据库逻辑的检查,指导各地按照统一标准进行完善。

  首次开展国家级公益林监测。下发了《国家级公益林监测评价办法》,开展了技术培训。组织局直属院在全国抽取120个县,开展国家级公益林保护管理和生态效益的监测评价,发现违法采伐和毁坏国家级公益林的问题在一些地方普遍存在。深入分析这些问题的成因,为加强国家级公益林管理、调整相关政策提供了基础材料。

  到2018年底,已形成了全国国家级公益林落地的“一张图”、清晰的“一套数”,为国家级公益林常态化动态管理提供支撑。

  稳基础  摸清森林资源底数

  摸清森林资源的底数,森林资源管理才能做到胸中有数,才能有针对性地开展指导和督导工作。

  第九次全国森林资源清查收官。至2018年底,已完成内蒙古、福建、河南、海南、青海最后5省(区)的调查工作。第九次清查汇总分析工作全面展开,组织完成了全国数据汇总工作,完成了近20个专题分析和全国报告初稿。

  开展东北重点国有林区二类调查。2018年是开展东北内蒙古重点国有林区二类调查的第3年,已完成36个单位的调查任务,调查面积近1000万公顷。目前,外业调查工作已全面结束,正在进行内业统计汇总和数据验收入库工作。调查成果将为履行重点国有林区所有者的管理和监督职责,强化重点国有林区森林资源保护和科学经营发挥重要的基础支撑作用。

  开始建立森林经营制度体系。建立科学可行的森林经营方案制度是实现森林可持续经营、全面提高森林质量的基础和保障。《森林法》明确规定国有森林经营单位要编制森林经营方案。2018年6月,国家林业和草原局下发了《国家林业和草原局关于加快推进森林经营方案编制工作的通知》,对全国的森林经营方案编制工作提出了明确要求,现在各省都已经上报了编制工作方案,并按照方案稳步推进。

  从2016年开始,中央财政安排专项资金在东北内蒙古重点国有林区全面开展二类调查,并在此基础上编制森林经营方案。为此,国家林业和草原局相继出台了《东北内蒙古重点国有林区森林经营方案编制指南》《东北内蒙古重点国有林区森林经营方案审核认定办法》等相关文件。截至目前,二类调查工作已经基本结束,森林经营方案编制工作正在推进。同时在2017年完成森林经营方案编制并通过国家级审核认定的15个林业局中,选取7个国有林业局,正在开展森林经营方案实施试点。

  首次全面实施林地年度变更调查。全国林地“一张图”已在林地审核审批、森林督查、退耕还林、自然资源审计、有关规划等领域深入应用。为确保林地“一张图”的时效性和科学性,2018年全面启动了林地年度变更调查工作。制定出台了《林地年度变更调查技术规程》的行业标准,开展技术培训,统一技术方法和标准要求,启用了全国林地变更调查工作平台,采取三级检查的方式把控成果质量。通过国家与地方各级林业部门的共同努力,采用档案更新、遥感判读、地面核实相结合的方法,将全国林地“一张图”更新到2017年底,为林地、森林保护管理提供了重要的基础支撑。

  全国森林资源年度出数破题。不久前,专家论证通过了《全国森林资源年度出数方案》,这使年度考核评价成为可能,意义十分重大。国家林业和草原局已批准年度出数工作,2019年将正式启动。该方案提出了以一类清查固定样地为基础,以遥感、全球定位、数学模型等技术为手段,产出与一类清查数据基本衔接的森林覆盖率和森林蓄积量两项约束性指标考核的技术路线。

  分类开展森林资源监测评价。完成了全国人工造林综合核查(2008-2012年),全国共抽查109个县、395个乡、9623个造林地块,核查面积117.3万亩,形成了成果报告。组织完成了联合国粮农组织2020全球森林资源评估中国国家报告草案的编制。推进国家级森林抚育成效监测,对已设监测样地的林分因子进行了年度数据测定,为2019年编写监测报告提供科学保障。

  强保护  各项改革持续推进

  探索完善改革推进举措,深入推进重点国有林区改革、林木采伐管理改革、林地监督管理改革、森林资源管护发展、目标管理责任制等各项改革,完善监督约束机制,是资源司2018年的工作亮点。

  推进重点国有林区改革。2015年2月,中共中央、国务院印发了《国有林区改革指导意见》,正式启动重点国有林区改革工作。国家林业和草原局党组高度重视,先后10余次召开党组专题会议,对改革工作进行部署,对改革难点、重点问题进行研究,局领导先后10余次带队赴林区指导督促改革工作。在有关部门和地区的共同努力下,改革工作取得了重要阶段性成果。

  改革协调机制逐步健全完善。国务院分管副总理两次组织召开专题会议,部署推进国有林区改革工作;国务院分管副秘书长5次召开协调会议,研究解决改革中存在的问题。局党组派出调研组近20次,全力协调推进改革。多次与中央改革办、中央编办、国家发改委、财政部等部门请示、沟通交流,达成共识,与民政部等其他改革小组成员单位保持工作联系,取得支持,逐步形成了共同推进改革的协调工作机制。

  林区管理体制改革有所推进。有关省(区)党委和政府在深入研究论证的基础上,积极开展管理体制改革试点。党的十九届三中全会决定“属于中央事权,由中央负责的事项,中央设立垂直机构实行规范管理”,为落实中央决定要求做好机构组建顶层设计工作,资源司开展了“重点国有林区森林资源管理访谈调研”活动,分别邀请地方林业主管部门、森工企业各层级机构18位负责同志进行了访谈交流,听取意见和建议,深入研究论证新的机构组建思路。目前,机构组建思路已基本清晰。

  森林监管措施不断加强。研究制定了《国有森林资源资产有偿使用制度改革实施方案》,开展了森林资源资产有偿使用制度改革试点,组织完成了重点林区森林资源二类调查,开展了森林经营方案编制试点,规范了林区开采矿藏和风电项目占用林地行为,在林区部署开展森林资源督查行动,林区破坏森林资源违法案件呈下降趋势。

  生态保护成效显著提升。重点林区全面停止天然林商业性采伐后,每年减少森林蓄积量消耗630万立方米,预计森林蓄积量年增长8000万立方米左右。森林资源管护模式不断创新,提升了管护质量,森林资源总量持续稳定增长。

  林区政事企分开稳步推进。内蒙古森工集团已经完成全部社会职能剥离,涉及约2.5万人;吉林、长白山森工集团完成林区教育、公检法职能移交,涉及约1.5万人,剩余社会职能移交纳入国有企业改革范畴,正在分步落实;黑龙江森工集团完成林区电网、通讯、检法两院移交,涉及约5400人;大兴安岭林业集团正在开展公检法等机构人员移交工作。

  林区民生改善持续推进。指导各地采取有效措施,使6.9万名职工重新上岗,会同有关部门安排棚户区改造16.9万户,职工基本养老、医疗保险实现全覆盖,林区职工人均年收入由2014年的2.64万元增长到2017年的3.74万元,职工群众获得感增强,林区社会保持稳定。

  下一步,要加快协调推进管理体制改革。以理顺中央与地方、政府与企业的关系为原则,统筹考虑各地不同情况,实现资源管理、企业经营和政府职能彻底分开,构建权责明确、保护有力、监管有效的重点国有林管理体制。2019年开始,国家发展改革委及国家林业和草原局将建立改革抓落实考核机制,通过每季度调度改革进展情况,对三省(区)改革任务完成情况进行督促指导。对改革意识不强、推进落实不力、按兵不动、进展迟缓的地区,实行不定期约谈,要求按期整改,确保如期完成国有林区改革任务。

  推进林木采伐管理改革。森林采伐限额制度实施以来,我国森林蓄积量稳步增长,林木蓄积消耗量相对平稳。根据历次全国森林资源连续清查结果统计,改革开放初期我国森林蓄积量为91.41亿立方米,实行限额采伐国家宏观调控制度及林木采伐许可微观管控制度以来,上世纪90年代森林蓄积量开始呈现增长,进入 21 世纪步入了快速增长期。目前我国森林蓄积量为151.37亿立方米,30年增幅65%,林木蓄积增长消耗盈余不断扩大,采伐限额总量控制和采伐许可管理为保障我国森林资源持续增长、森林资源质量稳步提升和生态环境逐渐改善发挥了重要的制度保障作用。

  近年来,不断创新采伐管理方式方法,落实国家行政审批改革和“放管服”有关要求,满足集体林权制度改革、天然林全面保护等重大方针政策需要。精简审批项目,取消了毛竹采伐限额和年度木材生产计划;改革了限额管理办法,采伐限额原则上按森林经营方案确定的合理年伐量核定,简化分项限额设置,取消了商品材和非商品材界限,非林地林木采伐不纳入采伐限额管理;下放了审批权限,将农田防护林、短周期工业原料林采伐年龄的权限转由省级林业主管部门规定;推行了采伐公示制度;改变了采伐监管方式等。

  组织研发了全国林木采伐和木材运输管理系统,系统的推广运用,减少了采伐申请环节,缩短了行政审批时间,使林木采伐许可证、木材运输证核发工作更加便捷高效,广受林农和基层林业工作者的好评。

  以采伐限额为主要抓手,构建了措施科学、结构合理、效益兼顾的森林可持续经营体系。2018年,资源司认真梳理采伐管理的各项工作,统筹规划、合理布局,国家局出台了《国家林业和草原局关于加快推进森林经营方案编制工作的通知》,提出了“十四五”采伐限额的确定以森林经营方案为主要依据,并积极推动各地工作的开展,为2019年全面启动、科学编制“十四五”采伐限额编制工作奠定基础。

  严格林地用途管制。深入贯彻落实国务院发布的《全国林地保护利用规划纲要(2010-2020年)》。《纲要》第一次构建了国家、省、县三级林地保护利用规划体系,第一次提出了全国林地“一张图”和“规划管地、以图管地”的创新思路。

  林地是森林资源赖以生存和发展的根基,是生态文明和美丽中国建设的重要基础和保障。推进《纲要》“落地”,首先大力推进国家、省、县三级林地保护利用规划体系建设,组织完成了全国省级、县级林地保护利用规划编制和审批。从2013年开始,全国各省份按批次开展林地变更调查,更新林地“一张图”。实现林地“一张图”的年度变更,为林地和森林资源管理提供及时、有效、翔实的林地和森林资源消长变化信息,为制定和调整林业方针政策提供决策依据。

  落实《纲要》要求,必须加强林地保护管理,加强顶层设计。相继出台了《占用征收林地定额管理办法》《建设项目使用林地审核审批管理规范》《建设项目使用林地可行性报告编制规范》等一系列规范林地管理文件。对石油天然气管道、光伏电站建设、东北内蒙古重点林区矿产资源开发和风电场建设使用林地、临时占用林地监管等方面提出从严控制和相关要求。与财政部联合出台《关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》,提高了森林植被恢复费补偿标准,发挥森林植被恢复费价格调节作用,实行差别化管理政策,促进建设项目节约集约使用林地。从2003年到目前,累积收缴植被恢复费1530.3亿元上缴国库。

  从严审核审批建设项目使用林地。严格把关,依法审批,做好服务,正确处理好保护森林资源和发展地方经济的关系。

  推进林长制目标责任制改革。推行“林长制”制度创新,林长制是全面落实保护发展森林资源目标责任制的有力抓手和生动实践,是促进生态文明建设、确保林业治理取得实效的一项重大制度创新。总结安徽省建立林长制的成功经验,探索在全国推广实行林长制,建立“党政同责、一岗双责”的管理机制,全面落实地方党政领导保护森林资源的责任。至目前,全国有17个省(区、市)全域或者在部分市县推进了林长制改革试点,其中安徽省和江西省在全省范围内推开。

  强化目标责任制的落实。推进完善地方政府目标责任制检查工作,指导各专员办组织开展森林督查和目标责任制检查工作。抽取155个县(市)进行目标责任制落实情况检查。结果显示,有15个县优秀,83个县良好,检查合格率达到93.5%。

  重职责  督查督办为监督要务

  近年来,资源司强化森林资源监督机构业务建设,明确提出各监督机构要以督查督办破坏森林资源案件为“第一职责”。

  汇总2017年各省级森林资源监督报告。15个专员办分别向33个省级单位提交年度监督报告,提出128条监督建议。15个省(区、市)党政领导在监督报告上作出批示,要求配合整改。国家林业和草原局局长张建龙和副局长李树铭分别在全国森林资源监督报告汇总签报上批示,给予充分肯定。

  据统计,2018年前三季度,各专员办共督查督办案件2267起,办结1706起,办结率75.25%。其中,涉刑案件510起,行政案件1606起,未定性或其他151起。涉案林地87221亩,涉案林木106475立方米。按案件种类分:违法使用林地案件1806起,滥伐盗伐林木案件458起,野生动植物案件3起。就案件的影响来说,违法使用林地案件占所有案件约80%,且以政府主导的重点工程建设项目违法使用林地案件较多,此类案件普遍存在涉案林地面积大、林木数量多等特点,是案件督办查处的重点领域。在督查督办案件中,纪律处分1233人,行政处分634人,行政处罚1495人,刑事处罚427人。收回林地25913亩,罚款16471万元,罚金695万元。(森林资源管理司)

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